Mit zwei Urteilen aus Dezember 2025 stellt das Verwaltungsgericht Köln milliardenschwere Beihilfenprogramme von Bund und Ländern grundsätzlich in Frage.In beiden Verfahren führt das VG Köln als Grund an, dass pauschale Kompensationen von Umsatzausfällen von Anfang an nicht auf die einschlägigen Beihilferegelungen des Bundes gestützt werden konnten. Nach Auffassung des VG Köln wären damit die Corona-Überbrückungshilfen in NRW gemäß Art. 107 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 3 AEUV unionsrechtswidrig. Betroffenen Unternehmen droht nun die Rückforderung aller gewährten pauschalen Umsatzausfallkompensationen – unabhängig davon, ob bereits ein bestandskräftiger Schlussbescheid vorliegt oder nicht.

Gegenstand der Verfahren

Auf den ersten Blick schienen die Gegenstände beider Verfahren beschränkt auf spezifische Rechtsfragen, die die individuelle Förderungsfähigkeit der Kläger im Rahmen der Überbrückungshilfe III und III PLUS sowie der Überbrückungshilfe IV betreffen.

VG Köln, Urteil v. 05.12.2025 –  Az. 16 K 717/24

Die Klägerin des ersten Verfahrens war Betreiberin einer gewerblichen Kurzzeitvermietung von Immobilien. Die Unternehmerin beantragte für Januar bis März 2022 wegen Umsatzrückgängen durch die Corona-Pandemie Beihilfen in Höhe von 138.891,48 EUR auf Grundlage der Überbrückungshilfe IV NRW. Nach vorläufiger Bewilligung einer ersten Abschlagszahlung in Höhe von 36.993,12 EUR verlangte die Bewilligungsstelle von der Klägerin später eine Rückzahlung in Höhe von 30.078,30 EUR, weil sie anstelle von Fixkosten für eigene Büromieten die Mietkosten ihrer weitervermieteten Wohnungen angegeben hatte. Gegen diese Rückforderung und gerichtet auf Auszahlung der Beihilfe in voller Höhe legte die Klägerin sodann Klage bei dem VG Köln ein.

VG Köln, Urteil v. 05.12.2025 –  Az. 16 K 3014/24

Kläger des zweiten Verfahrens war ein Taxiunternehmer, der wegen Umsatzrückgängen in dem Zeitraum von Januar bis Dezember 2021 Übergangsbeihilfen nach den Überbrückungshilfen III und III Plus NRW in Höhe von insgesamt 16.750,00 EUR beantragte. Nach einer vorläufigen Bewilligung und Auszahlung der Beihilfen kam der Unternehmer dann seiner Pflicht zur Einreichung von Endabrechnungen aus umstrittenen Gründen nicht nach, weshalb die Bewilligungsstelle die vorläufig gewährten Beihilfen zuzüglich Zinsen zurückforderte. Vor dem VG Köln beantragte der Kläger die Aufhebung des Schlussbescheides und die endgültige Gewährung der Übergangsbeihilfen.

Weitreichende Entscheidungen des VG Köln

Das VG Köln wies im Ergebnis beide Klagen zwar als unbegründet ab – jedoch nicht wegen einer fehlenden Förderungsfähigkeit der Mietkosten im Rahmen der Überbrückungshilfe IV NRW oder den fehlenden Endabrechnungen für die Förderung nach Überbrückungshilfe III und III Plus NRW. Vielmehr stellte das Gericht grundlegend fest, dass der endgültigen Gewährung beider Beihilfenanträge die Bestimmungen der Bundesregelung Kleinbeihilfe 2020 sowie Art. 107 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 3 AEUV als höherrangiges Recht entgegenstehen.

Beihilfenrechtliche Grundlagen

Staatliche Förderungen, die unter den Beihilfenbegriff des Art. 107 Abs. 1 AEUV fallen, sind im Rahmen des unionsweiten Wettbewerbs verboten. In besonderen Fällen kann die Europäische Kommission als Hüterin des Wettbewerbs jedoch bestimmte staatliche Beihilfen auch nach allgemeinen Voraussetzungen im Vorfeld zulassen.

Eine solche Ausnahme nahm die Kommission mit Blick auf die weitreichenden wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19 Pandemie an. Gestützt auf Art. 107 Abs. 3 lit.) b AEUV ermöglichte sie den Mitgliedsstaaten unter Beachtung weitergehender Voraussetzungen Beihilferegelungen zu erlassen (Mitteilung der Kommission 2020/C 91 I/01 „Befristeter Rahmen“). Auf Grund dieser, im Vorhinein durch die Kommission geprüften und genehmigten Beihilferegelungen, sollten dann Förderstellen in den Mitgliedsstaaten Beihilfen gewähren können, ohne dass im Einzelfall Notifizierungsverfahren nach Art. 108 Abs. 3 AEUV erforderlich gewesen wären.

Von dieser Möglichkeit nahm die Bundesregierung 2020 Gebrauch und erließ gestützt auf Nr. 3.1 und Nr. 4 der Mitteilung der Kommission die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020, welche ausdrücklich Beihilfenprogramme zur Überbrückung pandemiebedingter Liquiditätsengpässe ermöglichte.

Nach Genehmigung der Bundesregelung durch die Europäische Kommission am 24.03.2020 (SA.56790) setzten sodann die Landesregierungen auf Grundlage von Bundesprogrammen zur Überbrückungshilfe zahlreiche erweiterte Beihilfenprogramme auf. In NRW geschah dies insbesondere in Form der Überbrückungshilfen I-IV (Plus) NRW, welche branchenübergreifend und schnell Umsatzausfälle betroffener Unternehmen ausgleichen sollten.

Doch gerade diese Beihilfenprogramme stehen nach den beiden Urteilen des VG Köln nun auf rechtlich unsicheren Füßen.

Pauschale Umsatzausfallkompensationen sind unionsrechtswidrig

Das VG Köln stellt in beiden Urteilen fest, dass nur solche Beihilfen von der genehmigten Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 sowie der zugrundeliegenden Mitteilung der Kommission erfasst waren, die den Zweck hatten, akute Liquiditätsengpässe von Unternehmen zu überbrücken und der Existenzsicherung von Unternehmen dienen sollten.

Bereits in den zugrundeliegenden Überbrückungshilfen III und IV des Bundes wurde jedoch sowohl die Antragsberechtigung als auch die Höhe der Beihilfen in Form von Betriebskostenpauschalen davon abhängig gemacht, inwiefern bei den Unternehmen Umsatzrückgänge in dem Referenzzeitraum eingetreten sind.

Das war aus Sicht des Gerichts zu kurz gegriffen. Ohne Prüfung der Ausgabenseite und nur in Betrachtung der Umsatzentwicklung könne gerade nicht abschließend beurteilt werden, ob tatsächlich ein akuter Liquiditätsengpass vorlag. Auch sahen sowohl die Beihilfenprogramme als auch die Verwaltungspraxis keine weitere Begrenzung der Zuwendungen auf Abwendung eines konkreten Liquiditätsengpasses vor.

Aus dieser unzureichenden Zweckbindung folgt nach Auffassung des Gerichts jedoch nicht nur die Unzulässigkeit der endgültigen Gewährung der Beihilfen im Einzelfall. Vielmehr lässt sich den Urteilen des VG Köln entnehmen, dass alle entsprechenden pauschalen Kompensationen von Umsatzausfällen und die zugrunde liegenden Programme mangels erneuter Genehmigung durch die Kommission unionsrechtswidrig waren.

Heilung durch Feststellung eines Liquiditätsengpasses im Schlussbescheid ausgeschlossen

Auch eine mögliche Heilung der unionsrechtswidrigen Beihilfen durch Prüfung eines möglicherweise tatsächlich vorliegenden Liquiditätsengpasses im Rahmen der Schlussbescheide schließt das VG Köln in seinen Urteilen bereits aus.

Zur Begründung führt es an, dass eine solche nachträgliche Überprüfung der Endabrechnungen mit Blick auf tatsächlich bestehende Liquiditätsengpässe in den bestandskräftigen vorläufigen Bewilligungsbescheiden nicht angelegt war, was nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG jedoch gerade eine Voraussetzung für ein solches Vorgehen ist (BVerwG, Urteil v. 19.11.2009, 3 C 7.09).

Damit sieht das VG Köln in seinen Urteilen keine andere Möglichkeit als die endgültige Nichtgewährung dieser Beihilfen.

Umfassende Rückforderungspflicht der Behörden

Von den Entscheidungen des VG Köln sind allerdings nicht nur offene Förderverfahren ohne abschließenden Schlussbescheid betroffen. Vielmehr steht eine Rückforderung aller gewährten Beihilfen – möglicherweise auch nach anderen Überbrückungshilfen, welche pauschale Kompensationen für Umsatzausfälle gestützt auf die Bundesregelung vorsahen – im Raum.

Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist bei der Rückforderung von unionsrechtswidrigen Beihilfen das Ermessen der verantwortlichen Behörde im Rahmen einer Umdeutung oder Aufhebung entsprechender Bescheide nach §§ 47, 48 VwVfG NRW regelmäßig auf Null reduziert (vgl. EuGH, Urteil v. 03.07.2001, C-378/98 Rn. 40 ff.).

Auch die möglicherweise entgegenstehende Rücknahmefrist von einem Jahr nach § 48 Abs. 4 VwVfG NRW ist nach Rechtsprechung des EuGH nicht anzuwenden (vgl. EuGH, Urteil v. 20.03.1997, C-24/95 Rn. 27 ff.).

Betroffene Unternehmen können sich zudem nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen in die Rechtmäßigkeit der Beihilfengewährung berufen. Entsprechend der ständigen Praxis des EuGH treffen gerade Unternehmen umfassende Sorgfaltspflichten mit Blick auf eine eigene Überprüfung, ob ein möglicherweise erforderliches Notifzierungsverfahren bei der Kommission durch die Förderstellen durchgeführt wurde (vgl. EuGH, Urteil v. 05.03.2019, C-349/17 Rn. 96 ff.).

Diese strenge Rechtsprechungspraxis des EuGH führt dazu, dass bezüglich der betroffenen Corona-Überbrückungshilfen den Behörden regelmäßig die Hände gebunden sein dürften und diese zu einer vollständigen Rückforderung inklusive fälliger Zinsen seit Auszahlung (vgl. EuGH, Urteil v. 12.02.2008, C-199/06 Rn. 52 ff.) verpflichtet sein werden.

Gerade mit Blick auf den bereits länger zurückliegenden Auszahlungszeitraum kann es hier zu erheblichen Rückforderungssummen kommen, die viele Unternehmen – gerade in der aktuell angespannten Wirtschaftslage – vor Herausforderungen stellen dürften.

Schadensersatzansprüche Betroffener

Dass nun wegen einer Versäumnis staatlicher Stellen möglicherweise Beihilfen in Milliardenhöhe zurückgefordert werden könnten, wirft zudem die Frage auf, ob nicht betroffene Unternehmen, bei denen tatsächlich ein nachweisbarer Liquiditätsengpass vorlag, Schadensersatz von den verantwortlichen Stellen verlangen könnten. Denkbar wären hier Amtshaftungsansprüche, doch diese unterliegen hohen Anforderungen und dürfen zugleich wiederum selbst nicht dem Beihilfenverbot aus Art. 107 Abs. 1 AEUV zuwiderlaufen.

Ausblick

Mit den beiden Urteilen des VG Köln zeichnet sich eine strenge Rechtsprechungslinie der Verwaltungsgerichte in NRW zu den seit 2020 gewährten Corona-Überbrückungshilfen ab. Auch wenn eines der beiden Urteile noch nicht rechtskräftig geworden ist, kann erwartet werden, dass das OVG NRW bei seiner bereits im Vorfeld angedeuteten Rechtsauffassung zur Unionsrechtswidrigkeit pauschaler Umsatzausfallkompensationen bleiben wird (vgl. OVG NRW, Urteil v. 25.08.2025 – Az. 4 A 1555/23).

Fraglich ist allerdings, ob sich auch die Verwaltungsgerichte in anderen Bundesländern ähnlich streng zu gewährten pauschalen Kompensationen in vergleichbaren Beihilfenprogrammen positionieren werden. Aktuell ist unter anderem vor dem VG Hamburg ein Verfahren anhängig, welches auch die Unionsrechtswidrigkeit der Corona-Überbrückungshilfen zum Gegenstand hat. Ein Urteil kann hier Ende April erwartet werden.

Das Ausmaß der gegebenenfalls betroffenen Förderprogramme ist dabei durchaus beachtlich. Allein in NRW wurden nach Angaben der Landesregierung über 16,7 Mrd. EUR an möglicherweise betroffenen Beihilfen ausgezahlt. Bundesweit beläuft sich das Volumen potentiell betroffener Programme sogar auf knapp 59 Mrd. EUR.

Mit Blick auf das Gesamtvolumen der fraglichen Beihilfen steht daher auch eine weitere Überprüfung auf europäischer Ebene im Raum. Dabei bleibt durchaus fraglich, ob die strenge Rechtsprechungslinie der Verwaltungsgerichte in NRW bestehen bleiben wird.

Die Mitteilung der Europäischen Kommission könnte im Lichte der erfolgten Genehmigungen SA.56790 und SA.59289 und den intensiven Vorgesprächen zwischen Bundesregierung und Kommission auch weiter verstanden werden. Denkbar ist daher, dass die Beihilfenprogramme von Bund und Ländern mit Blick auf das allgemeine Ziel der Kommission zur Sicherung der Existenzfähigkeit betroffener Unternehmen auf Unionsebene nicht so kritisch gesehen werden könnten, wie durch das VG Köln in seinen Urteilen.

Auch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (kurz BMWE) äußert aktuell keine allgemeinen Zweifel an der Rechtmäßigkeit vergleichbarer Förderprogramme. In einer Stellungnahme vor der Steuerberaterkammer Köln kommentiert das Ministerium zwar ausdrücklich noch nicht die einzelnen Entscheidungen des VG Köln, sieht aber die grundlegende Rechtsprechung des OVG NRW zu den ebenfalls pauschalisierenden November-/Dezemberhilfen als nicht verallgemeinerbar an. Zu den Urteilen des VG Köln arbeitet das BMWE derzeit an Stellungnahmen, stellt aber bereits jetzt heraus, dass sich aus Sicht des Ministeriums keine Änderung der Rechtslage ergibt. Die Befürchtung flächendeckender Rückforderungswellen sei damit unbegründet.

Gleichzeitig wirkt das BMWE durch den Vertreter des Bundesinteresses auf eine höchstrichterliche Klärung der offenen Rechtsfragen vor dem BVerwG hin. Auch eine Klarstellung durch die Europäischen Kommission könnte hier zusätzliche Sicherheit schaffen und ist aus Sicht des Verfassers anzustreben. Ein entsprechender Impuls aus der Bundesregierung erscheint mit Blick auf die Stellungnahme des BMWE zunächst jedoch unwahrscheinlich.

Fazit

Insgesamt bleibt somit derzeit unklar, ob sich die als schnelle und pragmatische Unterstützung angepriesenen Überbrückungshilfen in Wahrheit als gefährliche Altlasten der Corona-Pandemie für Unternehmen herausstellen werden oder ob die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte in NRW bundesweit ein Einzelfall bleiben wird.

Jedenfalls Unternehmen in NRW sollten sich jedoch mit Blick auf die strengen und umfassenden Rückforderungspflichten beteiligter Behörden und die noch aktuelle Rechtsprechungslinie in Nordrhein-Westfalen sowie die fehlende Positionierung des BVerwG und der Europäischen Kommission auf möglicherweise bevorstehende Rückforderungen vorbereiten.