Warum öffentliche Investitionen in den Hafen Wyk auf Föhr keine staatlichen Beihilfen sind

Die EU-Kommission veröffentlicht weitere Orientierungshilfen zu rein lokalen öffentlichen Fördermaßnahmen, die keine verbotenen Beihilfen darstellen.

Mit dem Hafen Wyk auf Föhr verbindet man in der Regel Urlaub auf einer beschaulichen Nordseeinsel, nicht aber einen Fall für die europäische Beihilfenkontrolle. Und dennoch fand das öffentlich geförderte Investitionsvorhaben zur Ertüchtigung und Modernisierung des Hafens Wyk auf Föhr seinen Weg nach Brüssel. Grund dafür ist, dass staatliche Beihilfen an Unternehmen, die potentiell den Wettbewerb im EU-Binnenmarkt beeinträchtigen können, nur vorbehaltlich einer Genehmigung durch die Europäische Kommission in Brüssel gewährt werden dürfen. Ohne diese Genehmigung dürfen die Maßnahmen nicht durchgeführt, die öffentliche Finanzierung nicht gewährt werden. Als Unternehmen im Sinne des EU-Beihilfenrechts gelten dabei bereits der Bau und Ausbau von öffentlichen Infrastrukturen, wenn deren Betrieb, wie z. B. bei Flughäfen, später potentiell im grenzüberschreitenden Wettbewerb steht. Aber gilt das auch für den kleinen Inselhafen Wyk? Steht der Hafen der Insel Föhr tatsächlich im grenzüberschreitenden Wettbewerb?

Die Europäische Kommission hat jetzt am Beispiel von fünf öffentlichen Maßnahmen in Spanien, Deutschland und Portugal beschrieben, wie rein lokale Fördermaßnahmen, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen, von solchen mit Beihilfenqualität abgegrenzt werden können. Bei diesen rein lokalen staatlichen Investitionsmaßnahmen haben die Mitgliedstaaten freie Hand; sie müssen das EU-Beihilfenverbot nicht beachten.

Eine von diesen rein lokalen Maßnahmen betraf die Ertüchtigung und Modernisierung der Infrastruktur im Hafen der deutschen Insel Föhr u. a. durch Fördermittel des Landes Schleswig Holstein. Nach Feststellung der Europäischen Kommission dient der Hafen Wyk nämlich nahezu ausschließlich der Versorgung der Insel Föhr. Die Ausflugsschifffahrt für touristische Zwecke ist lokal begrenzt. Aufgrund der geringen Kapazität ist der Hafen für die internationale Schifffahrt nicht attraktiv; darüber hinaus kann die Insel von keinem anderen Hafen aus bedient werden und es gibt keine Häfen, die mit dem Hafen Wyk im Wettbewerb stehen. Da der Hafen also im Ergebnis ausschließlich für die Verbindung mit dem deutschen Festland genutzt wird, für die internationale Schifffahrt nicht attraktiv ist und keine lokale Konkurrenz hat, haben die öffentlichen Investitionen auch keine Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten; der Beihilfentatbestand war daher von Anfang an nicht erfüllt und die geplante Förderung hätte nicht in Brüssel angemeldet werden müssen.

Aber woran lässt sich exakt festmachen, welche Förderung rein lokalen Charakter hat und welche nicht?

Die aktuellen Entscheidungen bauen auf mehreren gleichartigen Beschlüsse aus dem Jahr 2015 auf, die bereits Orientierungshilfen dazu enthielten, welche Arten von öffentlichen Fördermaßnahmen als rein lokal, also ohne jeglichen Beihilfencharakter, gelten. Danach ist für den Ausschluss der Binnenmarktrelevanz einer Fördermaßnahme zu prüfen, „ob der Empfänger

  • Güter bzw. Dienstleistungen nur in einem geografisch begrenzten Gebiet in einem einzigen Mitgliedstaat anbietet und
  • wahrscheinlich keine Kunden aus anderen Mitgliedstaaten anzieht, so dass
  • davon ausgegangen werden kann, dass die Maßnahme allenfalls marginale Auswirkung auf die Bedingungen für grenzübergreifende Investitionen oder die grenzübergreifende Niederlassung haben wird.“

Es muss also sowohl im Nachfrage- als auch für den Angebotsmarkt der betreffenden Dienstleistungen festgestellt werden können, ob die Tätigkeiten des Begünstigten insbesondere

  • von Art und Umfang her auf die lokale Ebene beschränkt sind, wobei
  • die Dienstleistungen lediglich auf einem überaus kleinen, lokal begrenzten Nachfragemarkt angeboten werden dürfen und
  • es auch keinen grenzüberschreitend Anbietermarkt geben darf, der diese Dienstleistungen im ähnlichen Maßstab anbieten würde.

Im Ergebnis muss also entweder ein entsprechender empirischer Nachweis über das Wettbewerbsumfeld erbracht werden können oder es muss sich um derart eindeutige Fälle handeln, in denen die rein regionale Betätigung auf der Hand liegt.

Die aktuellen Beschlüsse reihen sich in die jüngsten Bemühungen der Kommission ein, das EU-Beihilfenrecht auf größere Fälle zu konzentrieren, die den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt tatsächlich beeinträchtigen. Sie ergänzen zudem mehrere Initiativen der Kommission aus den vergangenen zwei Jahren, die in die gleiche Richtung stoßen:

So wird in der erst im Mai 2016 veröffentlichten Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfen ausgeführt, welche öffentlichen Fördermaßnahmen nicht unter die Beihilfenkontrolle fallen, z. B. weil sie weder die Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt verzerren noch private Investitionen zu verdrängen drohen. Danach können z. B. öffentliche Investitionen in Straßen, Binnenwasserwege, Schienen- und Wasserversorgungsnetze in der Regel ohne vorherige Prüfung durch die Kommission durchgeführt werden.

Auch die im Mai 2014 erlassene Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung erlaubt den Mitgliedstaaten, in zahlreichen Wirtschaftsbereichen, wie Forschung, KMU-Förderung und Tourismus, Beihilfen zu gewähren, ohne dass diese bei der Kommission zwecks vorheriger Genehmigung angemeldet werden müssten.

Während aber die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung inhaltlich präzise Kriterien für eine Freistellung vom EU-Beihilfenverbot aufweist, unterliegt die Übertragung der in den neuen Beihilfenbeschlüssen aufgestellten „Grundsätze“ für die Feststellung von rein lokalen Fördermaßnahmen auf andere Sachverhalte einem hohen Beurteilungsrisiko. In jedem einzelnen Fall muss die Wettbewerbssituation sowohl auf dem Nachfrage- als auch auf dem Angebotsmarkt richtig eingeschätzt werden; eine Aufgabe, die ohne entsprechende (empirisch belastbare) Marktkenntnisse kaum gelingen kann.

Insofern bleibt es dabei, dass zwar der Hafen Wyk kein Fall mehr für die Europäische Beihilfenkontrolle ist, die Übertragung der dort angewandten Grundsätze auf andere Fälle jedoch weiterhin mit Risiken behaftet bleibt. Deshalb führt der Weg nach Föhr weiterhin nur über Wyk und der zu rechtssicheren Beihilfen wohl weiterhin allein über Brüssel.

RA Dr. Jan Deuster