Seit der Berliner Abgeordnetenhauswahl vom 20. September 2026 wird über Art. 15 GG gestritten. Die Linke ist stärkste Kraft geworden und will große private Wohnungsbestände vergesellschaften. Die Debatte dreht sich bisher fast nur um Verfassungsrecht, also um Kompetenz, Verhältnismäßigkeit und vor allem die Höhe der Entschädigung im Rahmen von Art. 15 GG. Das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) der Hans-Böckler-Stifung hat gerade im September 2026 ein Papier zur Umsetzbarkeit einer Vergesellschaftung vorgelegt. Es kommt für rund 210.000 Wohnungen auf eine Entschädigung von etwa 13,5 Mrd. Euro auf Basises des Ertragswerts. Der Senat hatte den Verkehrswert zuvor auf 29 bis 36 Mrd. Euro geschätzt, andere Stimmen gehen von noch höheren Beträgen aus.

Kaum beachtet wurde bisher, dass ein solches Vorhaben auch am europäischen Beihilfenrecht zu messen ist. Das Beihilfenrecht fragt zwar nicht, ob der Staat Eigentum an sich ziehen darf. Es fragt jedoch, ob und zu welchen Bedingungen er das anschließend begünstigte öffentliche Unternehmen finanzieren darf. Staatliche Beihilfen an Unternehmen sind jedenfalls ohne Genehmigung der Europäische Kommission oder ohne ausdrückliche Freistellung im EU-Recht nach Art. 107 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 3 AEUV verboten. Sich dem widersetzendes, staatliches Handeln ist im Zweifel von Anfang an unwirksam.

Die Europäische Kommission hatte sich daher bereits im Jahr 2025 der Krise auf den Wohnungsmärkten angenommen und eine Überarbeitung der DAWI-Beihilfevorschriften für die Finanzierung des Wohnungsbaus eingeleitet, um dem Mangel an erschwinglichem Wohnraum in Europa entgegenzuwirken. Die Mitgliedstaaten sollen durch eine Überarbeitung des DAWI-Beschlusses 2012/21/EU in die Lage versetzt werden, erschwinglichen Wohnraum für breite Bevölkerungschichten schneller und einfacher zu fördern.  Der alte und der neue DAWI-Freistellungsbeschluss sind allerdings keine Freibrief für beliebiges staatliche Interventionen in den Wohnungsmarkt; im Gegenteil er setzt diesen klare und enge Grenzen und verlangt eine zielführende Intervention.

Dieser Beitrag untersucht vor diesem Hintergrund vier Fragen:

• Ist die Vergesellschaftung unterhalb des Verkehrswerts selbst eine Beihilfe?
• Was gilt für den künftigen Träger, der die Wohnungen günstig vermieten soll?
• Wie weit trägt der neue DAWI-Freistellungsbeschluss für die beihilfenrechtskonforme Finanzierung von „erschwinglichem“ Wohnraum?
• Und nicht zuletzt, liefern die beihilferechtlichen Grenzen im Sinne der Einheit der Rechtsordnung Maßstäbe für die Verhältnismäßigkeitsprüfung in Art. 15 GG?

Ausgangspunkt: Das Unionsrecht ist gegenüber der Eigentumsordnung neutral

Nach Art. 345 AEUV lassen die Verträge die Eigentumsordnung der Mitgliedstaaten unberührt. Das Unionsrecht verbietet es also nicht, Wohnungsbestände in öffentliches Eigentum zu überführen. Der Preis dieser Neutralität steht in Art. 106 Abs. 1 AEUV: Öffentliche Unternehmen unterliegen denselben Wettbewerbs- und Beihilferegeln wie private.

Das Beihilfenrecht ist deshalb für die Frage „Vergesellschaftung ja oder nein“ nicht zuständig. Es entscheidet aber mit darüber, wie der Träger ausgestattet, finanziert und gesteuert werden muss. Damit wirkt es mittelbar auf die Wirtschaftlichkeit des gesamten Modells zurück.

Ist die Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts selbst eine Beihilfe?

Die Frage hat muss für zwei Seiten betrachtet werden: die Alteigentümer und den neuen Träger der Wohnungen.

Die Alteigentümer werden nicht begünstigt, sondern belastet. Eine Beihilfe zu ihren Gunsten kommt erst in Betracht, wenn die Entschädigung über dem Wert des entzogenen Eigentums liegt. Nach der Rechtsprechung des EuGH sind Schadensersatz- und Entschädigungsleistungen des Staates keine Beihilfen, soweit sie nur einen erlittenen Nachteil ausgleichen (EuGH, verb. Rs. C-106/87 bis C-120/87, Asteris). Eine Entschädigung zum Verkehrswert ist daher beihilferechtlich unproblematisch. Eine Entschädigung darüber, etwa durch großzügige Paketzuschläge oder die Übernahme von Finanzverbindlichkeiten über Wert, wäre es nicht. Dieses Risiko ist in der aktuellen Debatte eher theoretisch.

Beim neuen Träger wird es interessanter. Er erhält Vermögenswerte, deren Verkehrswert nach den bisherigen Schätzungen weit über der Entschädigung liegt. Ob darin ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil liegt, ist nicht trivial.

Für die Verneinung spricht die Linie aus PreussenElektra (EuGH, Rs. C-379/98). Ein Vorteil, der nicht den öffentlichen Haushalt belastet, sondern von Privaten getragen wird, stammt nicht aus staatlichen Mitteln. Genau so liegt es hier im Ausgangspunkt: Die Differenz zwischen Verkehrswert und Entschädigung ist ein Sonderopfer der Alteigentümer. Sie ist kein Verzicht des Staates auf eigene Einnahmen. Die Frage, ob dieses Opfer zumutbar ist, gehört in Art. 14 Abs. 3 und Art. 15 GG sowie Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK, nicht in Art. 107 AEUV.

Dagegen lässt sich einwenden, dass die Bestände mit dem Übergang unter staatliche Kontrolle geraten. Mittel öffentlicher Unternehmen, auf die der Staat beherrschenden Einfluss hat, sind staatliche Mittel (EuGH, Rs. C-482/99, Stardust Marine). Wer die Bestände im Wege einer Zwischenstation (juristischen Sekunde) zunächst dem Land und dann einem Träger zuordnet, muss sich fragen lassen, warum diese Weitergabe nicht zu marktkonformen Bedingungen, also zu einem marktüblichen Veräußerungswert (nach einem Privat Investor Test) erfolgt.

Es ist also schon fraglich, ob sich die Überlassung der Vermögenswerte an einen neuen „gemeinnützigen“ Betreiber beihilfenrechtsfrei gestaltet lässt. Und damit ist die Prüfung noch längst nicht beendet.

Was gilt für den Träger, der die Wohnungen günstig vermietet?

Der künftige Träger vermietet Wohnungen gegen Entgelt am Markt. Er ist daher unabhängig von seiner Rechtsform Unternehmen im funktionalen Sinn (EuGH, Rs. C-41/90, Höfner). Die Mieter sind private Haushalte und keine Beihilfeempfänger. Beihilferechtlich relevant ist allein der Vermieter.

Auf ihn richten sich in allen diskutierten Modellen mehrere Finanzierungsströme, die jeweils einzeln zu prüfen sind.

Eigenkapitalzuführungen des Landes. Im IMK-Modell (Varianten 2 und 3) stellt das Land rund 4 Mrd. Euro kreditfinanziertes Eigenkapital bereit. Haushaltsrechtlich sei das als finanzielle Transaktion schuldenbremsenneutral möglich, heißt es. Beihilferechtlich ist das ohne Bedeutung. Maßstab ist allein, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber die Zuführung zu denselben Bedingungen vorgenommen hätte (Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe, ABl. 2016 C 262/1).

Das IMK argumentiert, der Reinertrag decke den Kapitaldienst des Trägers und den des Landes. Das ist haushaltspolitisch relevant, beantwortet aber nicht die beihilferechtliche Frage. Ein privater Investor verlangt eine risikoadäquate Eigenkapitalrendite, nicht nur die Deckung der Refinanzierungskosten des Landes. Tilgungsanteile sind keine Rendite. Weil die Entschädigung im Modell gerade so berechnet wird, dass der Barwert der Erträge bei 4 % real aufgeht, bleibt für eine zusätzliche Eigenkapitalrendite rechnerisch wenig übrig. Ob eine Realverzinsung von 4 % auf einen dauerhaft gebundenen Wohnungsbestand marktkonform ist, muss gutachterlich belegt werden.

Staatliche Garantien. Im Modell der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ haftet das Land für die Entschädigungsanleihen einer neu zu gründenden AöR. Eine ausdrückliche Garantie ist nach der Garantiemitteilung (ABl. 2008 C 155/10) nur dann beihilfefrei, wenn ein marktübliches Garantieentgelt gezahlt wird.

Schwerer wiegt die Rechtsform. Wird eine AöR mit Anstaltslast und Gewährträgerhaftung errichtet, liegt darin eine unbegrenzte implizite Staatsgarantie. Der EuGH vermutet bei solchen Einrichtungen einen Vorteil gegenüber den Gläubigern (EuGH, Rs. C-559/12 P, Frankreich/Kommission – La Poste). Deutschland kennt das Problem seit der Brüsseler Verständigung zu den Landesbanken.

Der Betrieb unter Marktmiete. Günstige Mieten allein sind keine Beihilfe. Ein öffentlicher Vermieter darf aus eigener Kraft günstig vermieten. Beihilferechtlich relevant wird die Mietpolitik, wenn die Mindererlöse dauerhaft durch staatliche Mittel ausgeglichen werden, etwa durch Kapitalzuführungen, Garantien, Grundstücke unter Wert oder Verlustübernahmen.

Auf die Zwischenstaatlichkeit sollte man sich dabei nicht verlassen. Der Mietmarkt ist zwar lokal. Der Berliner Wohnungsinvestmentmarkt ist aber erkennbar grenzüberschreitend, wie schon die Eigentümerstruktur zeigt: Vonovia, Covivio, Adler Group, Grand City Properties.

Für die laufende Finanzierung bleiben damit zwei Wege:

• Die Altmark-Kriterien (EuGH, Rs. C-280/00) oder
• die Freistellung nach dem DAWI-Freistellungsbeschluss.

Das vierte Altmark-Kriterium verlangt eine Ausschreibung oder einen Kostenvergleich mit einem durchschnittlich, gut geführten Unternehmen. Es ist bei einem durch Gesetz geschaffenen Träger kaum zu erfüllen. In der Praxis führt deshalb kein Weg am Freistellungsbeschluss vorbei.

Der neue DAWI-Freistellungsbeschluss: Erschwinglicher Wohnraum auch für die Mittelschicht

Wie hier im Beihilfenblog bereits berichtet (Beitrag vom 25. Februar 2026 von Erik Heider), ist am 8. Januar 2026 der neue DAWI-Freistellungsbeschluss 2025/2630/EU in Kraft getreten. Für die Berliner Debatte ist er aus zwei Gründen einschlägig.

Erstens erfasst er erstmals erschwinglichen Wohnraum als eigene Kategorie ohne betragsmäßige Obergrenze, neben dem sozialen Wohnungsbau. Das ist ein Paradigmenwechsel. Unter dem Beschluss 2012/21/EU war sozialer Wohnungsbau nur für benachteiligte Bürger oder sozial schwächere Bevölkerungsgruppen vom Beihilfenverbot freigestellt. Die Kommission hat das im Verfahren zu den niederländischen woningcorporaties (E 2/2005 und N 642/2009) mit einer festen Einkommensgrenze durchgesetzt. Förderung für breitere Einkommensschichten war nur im Rahmen der allgemeinen Obergrenze von 15 Mio. Euro jährlich möglich. Nun können die Mitgliedstaaten die Zielgruppe über den Begriff des Marktversagens selbst bestimmen. Dazu dienen Indikatoren wie die Mietbelastungsquote, die Überlastungsquote oder die Zahl der für einen Erwerb nötigen Jahreseinkommen.

Zweitens nennt der Beschluss ausdrücklich den Erwerb bestehender Wohnungen oder Gebäude als ausgleichsfähige Investitionskosten. Die Übernahme von Bestand ist damit nicht nur als Neubauförderung, sondern als eigenständige DAWI-Maßnahme anerkannt. Das eröffnet die Möglichkeit, Kapitalzuführungen und Garantien für einen Vergesellschaftungsträger im Rahmen einer Betrauung abzusichern, statt sich allein auf den Test des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu verlassen.

Die Freistellung hat allerdings ihren Preis. Der Anhang des Beschlusses stellt Anforderungen, die für ein Vergesellschaftungsmodell erheblich sind:

• Zugangsbeschränkung: Der subventionierte Wohnraum darf nur Haushalten zur Verfügung stehen, die aufgrund des Marktversagens keinen Zugang zu erschwinglichem Wohnraum haben. Das erfordert Einkommensgrenzen und Belegungskriterien.
• Keine Übersubventionierung: Mieten müssen unter dem Marktniveau liegen, dürfen aber nicht weiter gesenkt werden, als für die Erschwinglichkeit der berechtigten Haushalte nötig ist. Ein Einheitsmietniveau für alle, wie es das IMK-Modell mit 7,08 Euro je Quadratmeter unterstellt, passt dazu nur bedingt. Näher liegen einkommensabhängige Mieten oder eine Fehlbelegungsabgabe.
• Anbieterneutralität:  Die Förderung muss allen Anbietern unabhängig von Rechtsform und öffentlichem oder privatem Charakter zu gleichen Bedingungen offenstehen.
• Dauer: Der Wohnraum muss grundsätzlich mindestens 20 Jahre als erschwinglicher Wohnraum zur Verfügung stehen. Wie sich das zum regelmäßigen Höchstbetrauungszeitraum von zehn Jahren verhält, lässt der Beschluss nicht eindeutig erkennen. Bei langlebigen Investitionen dürfte ein längerer Zeitraum begründbar sein.
• Allgemeine DAWI-Pflichten: Hinzu kommen ein Betrauungsakt mit ex ante festgelegten Ausgleichsparametern, Überkompensationskontrollen mindestens alle fünf Jahre und eine getrennte Buchführung nach der Transparenzrichtlinie 2006/111/EG.

Für einen vergesellschafteten Bestand wird die Zugangsbeschränkung zum praktischen Kernproblem. Die Wohnungen sind bewohnt, und zwar von Haushalten aller Einkommensgruppen. Der einzig gangbare Weg dürfte darin liegen, nur die an berechtigte Haushalte vergebenen Einheiten als DAWI zu betrauen. Die übrigen Einheiten würden als wirtschaftliche Tätigkeit zu marktnäheren Mieten mit getrennter Rechnungslegung geführt und dürfen nur schrittweise über die Fluktuation in die Bindung überführt werden.

Das politische Versprechen einer niedrigeren Miete für alle Mieter des Bestands lässt sich mit staatlichen Mitteln also nur sehr eingeschränkt einlösen. Es bleibt nur dort erfüllbar, wo es sich ohne Beihilfe aus dem gebundenen Ertragswert selbst trägt.

Beihilferechtliche Zielgenauigkeit als Maßstab für die Verhältnismäßigkeit nach Art. 15 GG?

Bleibt die Frage, ob die beihilferechtliche Logik der Zielgenauigkeit Rückschlüsse für die verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung erlaubt. Diese Logik besagt: Begünstigt werden nur Haushalte, die es brauchen, und nur so weit, wie es nötig ist.

Die Antwort fällt differenziert aus.

Gegen eine unmittelbare Übertragung spricht die unterschiedliche Schutzrichtung. Das Beihilfenrecht schützt den Wettbewerb im Binnenmarkt. Die Verhältnismäßigkeit nach dem Grundgesetz schützt die Grundrechte der betroffenen Eigentümer. Art. 345 AEUV unterstreicht, dass das Unionsrecht die Eigentumsfrage gerade nicht entscheiden will.

Hinzu kommt ein grundsätzlicherer Einwand. Art. 15 GG zielt nicht nur auf einen Sozialtransfer an Bedürftige, sondern erlaubt eine Systementscheidung: Bestimmte Güter aus der Gewinnlogik herauszunehmen und der Bedarfsdeckung zu unterstellen. Das Bundesverfassungsgericht hat die wirtschaftspolitische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers früh betont (BVerfGE 12, 354 – Volkswagen). Wie weit Art. 15 GG überhaupt eine volle Verhältnismäßigkeitsprüfung verlangt, ist umstritten. Die Mehrheit der Expertenkommission hat sie angewandt, allerdings mit weitem Einschätzungsspielraum. Wer die Ziellogik des Beihilfenrechts eins zu eins übernimmt, würde Art. 15 GG auf eine Subventionsnorm verengen.

Für eine Berücksichtigung als Wertungsparallele spricht dagegen einiges. Das Beihilfenrecht hat über Jahrzehnte ausformuliert, wann eine Begünstigung im Verhältnis zu einem Gemeinwohlziel erforderlich und angemessen ist. Es fragt nach dem Marktversagen, der Zielgruppe, dem Verbot der Überkompensation und dem geringstmöglichen Eingriff. Das sind Operationalisierungen derselben Zweck-Mittel-Logik, die auch der Verhältnismäßigkeitsprüfung zugrunde liegt. Es gibt drei Punkte, an denen diese Parallele praktisch wird.

Der Zweck bestimmt die Messlatte. Stützt der Gesetzgeber die Vergesellschaftung, wie in der politischen Debatte üblich, auf die Bezahlbarkeit für untere und mittlere Einkommen, dann muss er sich an diesem Zweck messen lassen. Eine Maßnahme, deren Vorteile unterschiedslos auch Haushalten zufließen, die sich Marktmieten leisten können, ist insoweit nicht zielgenau. Für die Erforderlichkeit wird das umso relevanter, je stärker der Gesetzgeber auf den Sozialzweck abstellt und je weniger auf die Systementscheidung.

Die Entschädigung spiegelt die Bindung. Nach dem von einigen Stimmen für zulässig befundene Ertragswertansatz bestimmt das angenommene Mietniveau die Höhe der Entschädigung. Je niedriger die gemeinwirtschaftliche Miete, desto geringer die Entschädigung und desto größer das Sonderopfer der Alteigentümer.

Hier liegt die eigentliche Pointe:

Der beihilfenrechtliche Grundsatz, dass Mieten nicht niedriger sein dürfen als für die Erschwinglichkeit nötig, lässt sich als Kontrollmaßstab für die „gerechte Abwägung“ nach Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG lesen. Eine Bindung, die über das zur Zielerreichung Nötige hinausgeht, verschiebt das Opfer über das Nötige hinaus auf die Eigentümer. Das ist gewissermaßen eine Überkompensation zugunsten der Mieter, finanziert durch die Alteigentümer.

Daraus folgt eine bemerkenswerte Rückkopplung. Soweit das Unionsrecht den Träger über die DAWI-Freistellung zu einkommensabhängigen Mieten und Belegungsbindungen zwingt, steigt der Ertragswert des gebundenen Bestands. Damit steigt auch die nach Auffassung des IMK-Papiers verfassungsrechtlich gebotene Entschädigung. Das Beihilfenrecht wirkt so mittelbar auf die Entschädigungshöhe zurück.

Das mildere Mittel ist neu zu bewerten. Der neue Freistellungsbeschluss macht es erheblich leichter, private Eigentümer gegen Ausgleichsleistungen mit Gemeinwohlpflichten zu betrauen. Die Anbieterneutralität im Anhang verlangt ausdrücklich, dass diese Option allen Anbietern offenstehen muss. Im Rahmen der Erforderlichkeit wird man sich deshalb damit auseinandersetzen müssen, ob nicht eine Betrauung, ein gleich geeignetes milderes Mittel ist.

Die Möglichkeit der Betrauung erhöht damit in jedem Fall die Begründungslast des Gesetzgebers.

Fazit

Die Überführung großer Wohnungsbestände in Gemeineigentum ist beihilferechtlich zwar nicht verboten aber auf keinen Fall ein Selbstläufer.

Eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts ist für sich genommen voraussichtlich keine Beihilfe. Sie belastet Private, nicht den Haushalt, und der gebundene Bestand hat einen entsprechend geringeren Wert. Das gilt aber nur, solange die gemeinwirtschaftliche Bindung für alle Wohneinheiten dauerhaft umgesetzt werden kann, was jedoch beihilfenrechtlich hohe Hürden aufweist.

Eigenkapitalzuführungen, Landesgarantien und eine AöR mit Anstaltslast sind eigenständig beihilferelevant. Die bisherigen Überlegungen unterschätzen die damit verbundenen Rechtsrisiken.

Der realistische Weg führt über eine Betrauung nach dem neuen DAWI-Freistellungsbeschluss, der inzwischen ausdrücklich auch den Erwerb von Bestand und die Förderung der Mittelschicht für die Finanzierung von „erschwinglichem Wohnraum“ erfasst. Diese Freistellung verlangt jedoch Zielgenauigkeit: Zugang nur für Haushalte ohne Zugang zu „normalem“ Wohnraum, Mieten nicht niedriger als nötig sowie Offenheit für alle Anbieter. Das verträgt sich weder mit dem Versprechen günstiger Mieten für alle Bestandsmieter noch mit einem Ausschluss privater Wohnungskonzerne.

Für Art. 15 GG sind diese Grenzen kein verbindlicher Maßstab, wohl aber ein ernstzunehmendes Argumentationsreservoir: Am deutlichsten wird das bei der Frage, wie weit die gemeinwirtschaftliche Mietbindung und damit der Abschlag vom Verkehrswert gehen darf. Ein Berliner Vergesellschaftungsgesetz, das Beihilfenrecht und Verfassungsrecht berücksichtigt, wird damit am Ende teurer und rechtlich komplexer als es die bisherigen Untersuchungen annehmen.

Es bleibt die Frage, warum für das berechtigte Interesse an bezahlbarem Wohnraum nicht besser und einfacher die von der Kommission im Jahr 2025 im Rahmen des aktuellen Freistellungsbeschlusses ausgearbeitete Lösung für eine EU-rechtskonforme und zielgerichtete Finanzierung von erschwinglichem Wohnraum in Berlin umgesetzt wird, anstatt sich in das Abenteuer Vergesellschaftung mit langjährigem Gerichtsstreit und ungewissen Ausgang zu stürzen.