Lokal, Regional oder Überregional? – Das ist hier die Frage

Erste Entscheidung aus Luxemburg zu dem „lokalem Ansatz“ der Kommission

Mit der Entscheidung vom 14. Mai 2019 in der Rechtsache T-728/17 bestätigte erstmalig ein europäisches Gericht den lokalen Ansatz der Europäischen Kommission.

Während der EuGH in seiner Rechtsprechung bislang davon ausgegangen ist, dass bei Vorliegen einer staatlichen Begünstigung ohne weiteres eine Handelsbeeinträchtigung anzunehmen sei (siehe EuGH, Urt. v. 24.07.2003, Rs. C-280/00 – Altmark Trans), prüft die Kommission seit Beginn ihrer neueren Entscheidungspraxis aus dem Jahre 2015 einzelfallbezogen in drei Schritten, ob bei rein lokalen Sachverhalten eine Beeinträchtigung des Binnenmarktes angenommen werden kann. Dabei fragt die Europäische Kommission danach, ob der Beihilfenempfänger Dienstleistungen nur in einem geographisch begrenzten Gebiet in einem einzigen Mitgliedstaat anbietet, ob Kunden aus anderen Mitgliedstaaten angezogen werden und ob die Maßnahme allenfalls marginale Auswirkung auf die Bedingungen für grenzüberschreitende Investoren oder die grenzüberschreitende Niederlassung hat.

Mit seinem Urteil in der Rechtsache T-728/17 hat das EuG erstmalig die Argumentationsführung der Kommission für den Ausschluss einer Handelsbeeinträchtigung bei einem rein lokalen Sachverhalt untersucht und ist dieser im Ergebnis gefolgt. Inhaltlich hatte sich das Gericht mit einer staatlichen Finanzierung des Hafens Komunala Izola in Slowenien zu beschäftigen und die Frage zu entscheiden, ob die rein lokale Tätigkeit dieses Hafens zu einer Verneinung einer Binnenmarktrelevanz ausreichen kann, so dass die Förderung insgesamt nicht als Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV gewertet werden kann.

In Anlehnung an den dreistufigen Prüfungsmaßstab der Europäischen Kommission kam das EuG dabei zu dem Ergebnis, dass es sich um ein überwiegend lokales Angebot handele und dieses aufgrund der geringen Anzahl von Tagesliegeplätzen für nicht-ortsansässige Bootseigner auch nicht geeignet sei, Nutzer aus anderen Mitgliedstaaten anzuziehen. Auch die unmittelbare Nähe zu anderen Mitgliedstaaten ändere daran nichts, so dass mangels Vorliegen einer Handelsbeeinträchtigung schon tatbestandlich keine Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV gegeben sei.

Übertragung auf den Krankenhaussektor

Die Entscheidung des EuG zur staatlichen Finanzierung des Hafens lässt dabei eine erste Tendenz der europäischen Gerichtsbarkeit zum beihilfenrechtlichen Umgang mit lokalen Sachverhalten erkennen, welche wohl auch auf die anderen Sektoren, für welche die Kommission in ihren ergangenen Beschlüssen bereits ein lokales Angebot herausgearbeitet hat, übertragbar ist.

Die Kommission äußerte sich im Rahmen ihrer Entscheidungswelle aus dem Jahre 2015 dabei unter anderem auch zu rein lokalen Sachverhalten im Krankenhaussektor. Im Falle einer gewährten Förderung an eine Reha-Fachklinik für Orthopädie und Unfallchirurgie (Beschluss der Kommission v. 29.04.2015, Staatliche Beihilfe Deutschlands SA.38035 (2015/NN) sowie für ein Ärztehaus in Deutschland (Beschluss der Kommission v. 29.04.2015, Staatliche Beihilfe Deutschlands SA.37904 (2014/NN) vertrat die Kommission dabei im Ergebnis die Auffassung, dass im Bereich der Standardleistungen der Gesundheitsfürsorge, die in der Regel in einem vergleichsweise kleinen Gebiet angeboten werden, nicht davon auszugehen ist, dass sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen, so dass in diesen Fällen schon tatbestandlich nicht von einer Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV ausgegangen werden kann. Zur Begründung eines rein lokalen Wettbewerbsverhältnisses führte sie dabei an, dass bei einfachen Gesundheitsdienstleistungen die Patienten im Allgemeinen nicht bereit sind, sich außerhalb ihres lokalen Umfeldes behandeln zu lassen und ihre Nachfrage daher mit dem lokalen Angebot stillen. Hinzu kommt, dass für Patienten auch gerade nationale Gegebenheiten eine ausschlaggebende Rolle bei der Auswahl des Arztes spielen. Insbesondere Faktoren wie die gleiche Sprache und das nationale Gesundheits- und Erstattungssystem führen dazu, dass Patienten den verwaltungstechnischen Mehraufwand, welcher mit einer Behandlung in einem anderen Mitgliedstaat entstehen würde, nicht in Kauf nehmen, so dass sich die Wahl des Leistungsanbieters im näheren Umkreis bewegt.

Erweiterung der Rechtsprechung auf Alten- und Pflegeheime

Der lokale Ansatz der Kommission hat dabei auch unlängst Eingang in die nationale Rechtsprechung gefunden. Bereits kurze Zeit nach der Entscheidung des OLG Stuttgart, welches sich auf nationaler Ebene erstmalig zur fehlenden Beihilfenqualität eines rein lokal agierenden Krankenhaus positionierte, wendete mit dem OLG Nürnberg erstmals ein Instanzgericht die vom BGH im Jahre 2016 erteilten Hinweise für die Abgrenzung zwischen lokaler oder grenzüberschreitender Bedeutung von Fördermitteln für kommunale Kliniken für den Bereich der Finanzierung von Alten- und Pflegeheimen an.

Im Einklang mit der Rechtsprechung des BGH und den benannten Entscheidungen der Europäischen Kommission kam auch das OLG Nürnberg zu dem Ergebnis, dass es auch im Bereich der Finanzierung von Alten- und Pflegeheimen zu lediglich lokal wirkenden Förderungen kommen kann, welche mangels Einfluss auf den unioninternen Handel keine Handelsbeeinträchtigung im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen. Das OLG Nürnberg arbeitet dabei konkret benannte Kategorien heraus, die in Anlehnung an die Hinweise des BGH auch im Rahmen der Altenpflege bei der Feststellung, ob lediglich ein lokaler Sachverhalt gegeben ist, zu berücksichtigen seien. Danach seien für die Einzelfallan-alyse der Marktverhältnisse die nachfolgenden Punkte entscheidend:

• geografische Beschränkung des Einzugsgebietes auf regionale Patienten, d.h. keine bzw. kaum ausländische Patienten und keine Ausrichtung des Angebotes auf diese;

• ein Leistungsangebot, das auf in der Region vergleichbare Standardleistungen reduziert ist;

• eine größere Entfernung zur Staatsgrenze des nächsten Mitgliedstaates, unter Berücksichtigung der verkehrstechnischen Anbindung mit dem benachbarten Mitglied-staat und der Anzahl vergleichbarer Einrichtungen in der Region.

Fazit und Bedeutung für die Praxis

Das Urteil des EuG bedeutet für kommunale Träger (u.a. von Krankenhäusern) auf der einen Seite eine Erleichterung hin zu mehr Rechtssicherheit bei der beihilfenrechtlichen Beurteilung lokaler Sachverhalte und ist daher grundsätzlich zu begrüßen. Gleichwohl wäre es verfehlt, das EuG-Urteil als pauschale Bestätigung der jüngeren Entscheidungspraxis der EU-Kommission zu werten. Auch wenn der EuG dem lokalen Ansatz der Kommission in weiten Teilen folgte, betonte er in seiner Entscheidung zugleich ausdrücklich, dass sein Urteil als Einzelfallentscheidung zu werten sei. Eine Handelsbeeinträchtigung mit Binnenmarktrelevanz kann nach Ansicht des EuG aufgrund einer rein lokalen Auswirkung nur nach der Vornahme einer dezidierten Analyse der Wettbewerbs- und Marktverhältnisse ausgeschlossen werden. Daher wird es auch zukünftig nicht möglich sein, kommunalen Mittelgewährungen pauschal die Binnenmarktrelevanz abzusprechen und diese vollständig aus der Beihilfenkontrolle herauszunehmen. Das Urteil des EuG ist vielmehr als eine Bestätigung der seit längerer Zeit in der Praxis gelebten Vorsicht vor einer allzu pauschalen Übertragung der jüngeren Entscheidungspraxis der EU-Kommission auf vermeintlich rein lokal wirkende Mittelgewährungen, zu werten. Für die Kommunen gilt daher nach wie vor bei der Mittelgewährung zu beachten, dass die mittelgewährende Stelle mittels einer plausiblen Marktanalyse prüfen muss, ob die Maßnahme Binnenmarktrelevanz aufweist. Die Marktanalyse hat die Merkmale der geförderten Tätigkeit, die Markt- und Wettbewerbssituation sowie die räumliche Dimension des betroffenen Marktes (lokal/regional, überregional) einzubeziehen. Erst wenn die Analyse ergibt, dass aus der Fördermaßnahme nur marginale Auswirkungen auf den Binnenmarkt ausgehen, erscheint es vertretbar, von einer Nichtbeihilfe auszugehen.

Im Zuge der Bestätigung des lokalen Ansatzes der Kommission, werden viele – vor allem kleinere Kommunen – auf eine aufwendige Betrauung verzichten können, soweit sie nach der geforderten Marktanalyse der Angebots- und Nachfrageseite zu dem Ergebnis kommen, dass die Förderung lediglich Auswirkungen auf der lokalen Ebene entfaltet. Spätestens mit der lang erwarteten Bestätigung seitens des EuGH, wird eine höchst komplexe Betrauung in vielen Fällen jedoch nicht mehr notwendig sein.

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