Am 08. Januar 2026 ist der neue DAWI-Freistellungsbeschluss 2025/2630/EU der Europäischen Kommission in Kraft getreten. Er hebt zugleich den bisherigen Freistellungsbeschluss 2012/21/EU auf. Zentrale Neuerung des aktualisierten DAWI-Freistellungsbeschlusses ist die Erleichterung der öffentlichen Förderung von erschwinglichem Wohnraum. Damit schafft die Europäische Kommission eine beihilfenrechtliche Grundlage für die Bekämpfung der immer drängender werdenden Wohnungsnot in den Mitgliedsstaaten über Staatshilfen. Abzuwarten bleibt, ob die aktuelle Novellierung diesen hohen Erwartungen gerecht werden kann.

Hintergrund der Novelle: Angespannte Lage auf den europäischen Wohnungsmärkten

Viele Haushalte in der Europäischen Union leiden seit Jahren unter drastisch ansteigenden Wohnkosten. Gerade in touristischen Regionen und Großstädten wird es immer schwerer, bezahlbaren Wohnraum zu finden. Dass dieses Problem nicht nur sozial schwache Haushalte, sondern zunehmend die breite Mittelschicht in der Europäischen Union trifft, wird besonders deutlich, wenn man sich die Entwicklung der Kaufpreise für Eigenheime anschaut.

Zwischen 2015 und 2024 stiegen die Immobilienpreise unionsweit im Schnitt um 53 % an. Spitzenreiter sind hier Ungarn und Litauen, die jeweils einen Anstieg um 210 % und 135 % verzeichneten. Aber auch in Deutschland wird es mit einem Anstieg der Kaufpreise um immerhin 48 % für breite Teile der Bevölkerung immer schwerer, bezahlbaren Wohnraum zu finden.

Neben Käufern sind auch Mieter zunehmend von dieser Preisentwicklung betroffen. Zwischen 2010 und Anfang 2025 stiegen die Mietpreise unionsweit durchschnittlich um 28 % an und nehmen damit im Verhältnis zum Haushaltseinkommen einen immer größer werdenden Anteil der privaten Ausgaben ein.

Als zentralen Grund dafür sieht die Europäische Union den starken Rückgang von Investitionen in den Neubau von Wohnraum. Nach der weltweiten Finanzkrise von 2008 und verschärft durch die wirtschaftlich angespannte Lage im Zuge der COVID-19-Pandemie ist die Zahl der erteilten Baugenehmigungen für Wohngebäude seit 2021 unionsweit um mehr als 20 % zurückgegangen. Mangels ausreichend neu geschaffenem Wohnraum führte dies auf Grund der stetig steigenden Nachfrage zu einem kontinuierlichen Anstieg der Wohnkosten.

Plan der Kommission für erschwinglichen Wohnraum

Als Teil des ersten Europäischen Plans für erschwinglichen Wohnraum reagiert die Europäische Kommission mit der Novelle des Freistellungsbeschluss vom 16. Dezember 2025 jetzt auf die sich immer weiter zuspitzende Lage auf den Wohnungsmärkten.

War bisher nur die Förderung von sozialem Wohnungsbau von dem DAWI-Freistellungsbeschluss der Europäischen Kommission (Beschluss 2012/21/EU) ohne Obergrenze beihilfenrechtlich freigestellt, ist nun seit dem 08. Januar 2026 auch die Förderung von erschwinglichem Wohnraum im Rahmen einer Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vom Beihilfenverbot befreibar.

Doch nicht nur die Möglichkeiten für die öffentliche Förderung von Wohnungsbau wurden erweitert. Der Beschluss bringt darüber hinaus auch erhebliche Erleichterungen im Bereich der sonstigen Finanzierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, kurz DAWI.

Beihilfenrechtliche Hintergründe

Hintergrund für den Beschluss der Europäischen Kommission ist das allgemeine Beihilfenverbot aus Art. 107 Abs. 1 AEUV. Jede staatliche Zuwendung beliebiger Art, die nach Art. 107 Abs. 1 AEUV eine Beihilfe darstellt, ist als potentiell wettbewerbsverzerrende Maßnahme im Rahmen des unionsweiten Wettbewerbs grundsätzlich verboten. Das gilt selbstverständlich auch für Interventionen in den Wohnungsmarkt. In besonderen Ausnahmefällen kann die Europäische Kommission als Hüterin des Wettbewerbs jedoch bestimmte staatliche Beihilfen im Vorfeld ihrer Gewährung unter bestimmten Voraussetzungen zulassen.

Ein solcher Sonderfall ist die Freistellung von DAWI gestützt auf Art. 106 Abs. 2 AEUV. Unter DAWI versteht die Europäische Kommission marktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und mit besonderen Gemeinwohlverpflichtungen verbunden werden. Darüber hinaus muss aber gerade auch ein Marktversagen vorliegen, was bedeutet, dass die Aufgaben trotz ihrer allgemeinen Bedeutung durch den Markt regelmäßig nicht oder nicht in ausreichender Art und Weise erbracht werden – oft, weil sie unter Beachtung des Gemeinwohlinteresses nicht profitabel genug sind.

In solchen Fällen können die Mitgliedsstaaten durch konkrete Betrauungsakte Marktteilnehmer zur Erbringung solcher Gemeinwohlaufgaben verpflichten und die dabei entstehenden Kosten ausgleichen, die sogar einen angemessenen Gewinn beinhalten dürfen. Diese Ausgleichsleistungen sind dann – soweit sie Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV sind und die Anforderungen der Kommission in ihrem sog. DAWI-Freistellungsbeschluss erfüllen – von der Beihilfenkontrolle nach Art. 108 Abs. 3 AEUV ausgenommen. Jene Anforderungen für eine Freistellung von DAWI-Beihilfen wurden von der Kommission in dem sog. Freistellungsbeschluss 2012/21/EU beschrieben und jetzt erneut im Rahmen des aktuellen Freistellungsbeschlusses 2025/2630/EU überarbeitet und präzisiert.

Was ist neu – Aufnahme von erschwinglichem und sozialem Wohnraum

Zentrale Neuerung seitens der Kommission im sog. DAWI-Freistellungsbeschluss ist die eigenständige Aufnahme von Ausgleichsleistungen für die Erbringung von DAWI in Bezug auf erschwinglichen und sozialen Wohnraum.

Während der soziale Wohnungsbau in der alten Beschlussfassung bereits Erwähnung fand und nun als eigenständiger Punkt hervorgehoben und konkretisiert wird, ergibt sich für die Förderung von erschwinglichem Wohnraum eine grundlegende Neuerung.

Ausgleichsleistungen für den Bau und die Bereitstellung von erschwinglichem Wohnraum konnten bisher nämlich nur in Höhe von maximal 15 Mio. EUR pro Jahr auf die allgemeine Freistellung nach Art. 2 Abs. 1 lit. a) DAWI-Freistellungsbeschluss a. F. gestützt werden. Mit der Neufassung des Beschlusses kann die Bereitstellung erschwinglichen Wohnraums jetzt als eigene Kategorie und ohne eine solche Obergrenze gefördert werden.

In einem eigenen Anhang widmet sich die Europäische Kommission zudem der Frage, was eigentlich genau unter erschwinglichem Wohnraum zu verstehen ist. Für eine Begünstigung müssen DAWI-Leistungen

• Haushalten zur Verfügung stehen, die aufgrund von Marktergebnissen und insbesondere Marktversagen keinen Zugang zu erschwinglichen Wohnraum haben,
• zu erschwinglichen Kauf- bzw. Mietpreisen zur Verfügung stehen, die unterhalb des Marktpreises liegen,
• dabei dürfen Kauf- bzw. Mietpreise allerdings nicht weiter gesenkt werden, als nötig um eine Erschwinglichkeit für die anspruchsberechtigten Haushalte zu gewährleisten,
• die jeweils geltenden Mindestanforderungen mit Blick auf Qualitäts- und Umweltstandards sowie Zugänglichkeit erfüllen,
• allen Anbietern von DAWI zu gleichen Bedingungen offenstehen, unabhängig von ihrer Rechtsform oder ihrem privat-/öffentlich-rechtlichen Charakter und
• grundsätzlich für einen Mindestzeitraum von 20 Jahren als erschwinglicher Wohnraum zur Verfügung stehen.

Der Anhang ist allerdings kein abschließend ausdeklinierter Anforderungskatalog, sondern es bleibt ausdrücklich den Mitgliedsstaaten überlassen, Kriterien zur weiteren Bestimmung, ob ein entsprechendes Marktversagen oder eine Erschwinglichkeit des Wohnraums gegeben ist, auf nationaler, regionaler oder sogar lokaler Ebene zu definieren. Dadurch sollen landesspezifische Besonderheiten effektiv berücksichtigt werden können.

Mögliche Indikatoren für eine Erschwinglichkeit könnten aus Sicht der Europäischen Kommission u. a. das Verhältnis von Miete beziehungsweise Kaufpreis oder Hypothekenrate zu dem Haushaltseinkommen, die Quote der Überbelastung des Haushaltseinkommens durch anfallende Wohnkosten sowie die Anzahl der für den Erwerb von Wohneigentum erforderlichen Jahreseinkommen sein.

Welche Kosten können beihilfenrechtskonform ausgeglichen werden?

Als ausgleichsfähig sollen vorrangig Investitionskosten erfasst sein, die erforderlich sind

• für die Errichtung neuer Gebäude, inklusive dem Erwerb der dafür erforderlichen Grundstücke,
• für den Erwerb bereits bestehender Wohnungen oder Gebäude sowie deren Umbau oder Renovierung,
• für die Einhaltung von Barrierefreiheitsanforderungen und Umweltstandards sowie, die der Steigerung von Klimaresilienz dienen.

Betriebskosten hingegen sollen nur dann ausgeglichen werden können, wenn sie für die Erbringung der DAWI erforderlich sind, wobei sowohl in dem Freistellungsbeschluss als auch in dessen Anhang offenbleibt, nach welchen Kriterien eine Erforderlichkeit zu bestimmen ist.

Weitere wichtige Änderungen hinsichtlich des Anwendungsbereichs

Über die Aufnahme „erschwinglichen Wohnraums” hinaus hat die Europäische Kommission allerdings auch den übrigen Anwendungsbereich des DAWI-Freistellungsbeschlusses überarbeitet.

Für allgemeine DAWI-Ausgleichsleistungen nach Art. 2 Abs. 1 lit.) a) des neuen Beschlusses hat die Europäische Kommission die Obergrenze für allgemein freistellungsfähige DAWI-Beihilfen von 15 Mio. EUR auf 20 Mio. EUR pro Jahr angehoben und als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie Ausgleichsleistungen mit Bezug auf kritische Arzneimittel ausdrücklich aufgenommen.

Auch die Obergrenzen des durchschnittlichen Verkehrsaufkommens für Ausgleichsleistungen bezüglich Flughäfen und Häfen wurden von 200.000 Fluggästen bzw. 300.000 Fahrgästen bei Häfen auf 500.000 Fluggäste sowie 400.000 Fahrgästen bei Häfen angehoben, wobei für Häfen in äußersten Randlagen gar keine Obergrenzen mehr gelten.

Gelockerte Überkompensationskontrolle

Zudem sieht die Novellierung des Freistellungsbeschlusses eine Lockerung der bisherigen Überkompensationskontrolle durch die Mitgliedsstaaten vor.

Waren nach dem Beschluss 2012/21/EU noch regelmäßige Kontrollen mindestens alle drei Jahre sowie am Ende des Betrauungszeitraums vorgesehen, so sind nach dem neuen Beschluss nur noch mindestens alle fünf Jahre sowie am Ende des Betrauungszeitraums Kontrollen durch die Mitgliedsstaaten erforderlich.

Außerdem führt die Kommission zwei Konstellationen ein, in denen auf eine umfassende nachträgliche Überkompensationskontrolle verzichtet werden kann.

• Einerseits beschränkt sich die Kontrolle der Mitgliedsstaaten auf eine ex-ante Prüfung der Angemessenheit des Gewinns, wenn ein Unternehmen auf Grundlage einer korrekten Zuordnung von Kosten und Einnahmen sowie vernünftiger Annahmen eine pauschale Ausgleichsleistung für die Erbringung von DAWI erhält, welche Effizienzgewinne ordnungsgemäß antizipiert und berücksichtigt. Dadurch werden Konzessionsmodelle, in denen der Betreiber das Kostenrisiko trägt, privilegiert.

• Andererseits müssen die Mitgliedsstaaten in den Fällen, in denen kommerzielle Tätigkeiten der Unternehmen nicht mehr als 5 % ihrer jährlichen Gesamteinnahmen ausmachen und diese auch rechtlich verpflichtet sind, alle ihre Gewinne in die betreffende DAWI zu reinvestieren, lediglich sicherstellen, dass die kommerziellen Einnahmen Nebeneinnahmen zu der DAWI bleiben.

Reduzierte Berichtspflichten

Eine deutliche Erleichterung für die Mitgliedsstaaten ergibt sich außerdem aus reduzierten Berichtspflichten durch den neuen Beschluss. Die vor der Novellierung vorgesehene Verpflichtung der Mitgliedsstaaten, der Europäischen Kommission alle zwei Jahre einen umfassenden Bericht über die Umsetzung des Beschlusses bereitzustellen, wird nun ersetzt durch eine Pflicht zur Berichterstattung nur noch nach Aufforderung.

Verschärfte Transparenzanforderungen

Allerdings treffen die Mitgliedsstaaten zukünftig verschärfte Transparenzanforderungen.

Ab dem 01. Januar 2028 sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, durch sie gewährte DAWI-Ausgleichsleistungen in Zentralregistern auf nationaler oder Unionsebene unter Beachtung der EU-Datenschutzvorschriften zu veröffentlichen. Absehbar dürfte sein, dass jedenfalls auf Unionsebene die Veröffentlichung von DAWI-Ausgleichsleistungen mit in das am 01. Januar 2026 gestartete und von Deutschland mitgenutzte europäische eAidRegister (eAIR) für De-minimis-Beihilfen aufgenommen werden wird.

Eine in Ansätzen vergleichbare Erfassungspflicht für Mitgliedsstaaten bestand zwar bereits seit 2012, jedoch wurde mit der aktuellen Novellierung der Schwellenwert für diese Berichtspflicht von 15 Mio. EUR auf 1 Mio. EUR pro Unternehmen und DAWI erheblich gesenkt.

Geänderte Anforderungen an den Betrauungsakt und begriffliche Klarstellung

Aber auch durch Änderungen des Inhalts des Freistellungsbeschlusses, die auf den ersten Blick rein technischer Natur sind, ergeben sich beachtliche rechtliche Neuerungen.

So entfällt mit dem neuen Beschluss die Anforderung, dass Betrauungsakte ausdrücklich den DAWI-Freistellungsbeschluss als Rechtsgrundlage nennen müssen. Dies erscheint kleinteilig, führt aber dazu, dass bestimmte bestehende nationale Betrauungsregime, die die materiellen Anforderungen des Freistellungsbeschlusses durchaus erfüllen, nicht an einem Formalismus scheitern.  

Auch verweist der neue Beschluss zur Ermittlung des Beihilfeempfängers nun auf die Definition „einziges Unternehmen“ nach Art. 2 Abs. 2 der Verordnung 2023/2832/EU der Europäischen Kommission und führt damit zu mehr begrifflicher Klarheit des einheitlichen Unternehmensbegriffs. Daraus ergibt sich besonders innerhalb kommunaler Unternehmensstrukturen eine erhebliche Vereinfachung der Förderung. Insbesondere kommunale Wohnungsunternehmen stellen nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 der Verordnung 2023/2832/EU nämlich dann kein einziges Unternehmen im Verhältnis zu anderen kommunalen Unternehmen der Daseinsvorsorge dar, wenn ihre einzige Beziehung untereinander ausschließlich darin besteht, dass sie eine gemeinsame direkte Verbindung zu derselben öffentlichen Einrichtung – regelmäßig die Gemeinde – haben. Bedeutet, jene Unternehmen können den freigestellten Maximalbetrag jeweils in voller Höhe in Anspruch nehmen und müssen sich diesen nicht teilen.

Übergangsregelungen

Gerade bei bereits laufenden Betrauungsakten mit langer verbleibender Restlaufzeit dürfte jetzt für verantwortliche Stellen interessant sein, ob durch die Novellierung möglicherweise ein akuter Handlungsbedarf entsteht. Hier schafft ein Blick in die Übergangsbestimmungen des neuen DAWI-Freistellungsbeschlusses Klarheit:

Grundsätzlich gilt, dass Beihilferegelungen, die bereits vor dem 08. Januar 2026 wirksam geworden sind und nach den Regelungen des alten DAWI-Freistellungsbeschlusses (2012/21/EU) freigestellt waren, im Anwendungszeitraum nur noch für weitere zwei Jahre von der Anmeldepflicht befreit bleiben. Betroffene Stellen sollten daher schon jetzt entsprechende Betrauungsakte überprüfen und gegebenenfalls an die neuen rechtlichen Vorgaben anpassen.

Sodann werden zwei Gruppen von DAWI-Ausgleichsleistungen von der Europäischen Kommission besonders privilegiert.

• Einerseits bleiben bereits freigestellte Beihilferegelungen oder Einzelbeihilfen für soziale DAWI bis zum Ende der Laufzeit des jeweiligen Betrauungsaktes befreit. Zu sozialen DAWI gehören nach früherer Mitteilung der Kommission insbesondere Gesundheitsdienstleistungen, Ausgleichsleistungen für den sozialen Wohnungsbau sowie grundlegende Leistungen im Bereich der Betreuung und Einbindung sozial schwacher Bevölkerungsgruppen.

• Andererseits erfahren Beihilferegelungen oder Einzelbeihilfen, die vor der Neufassung des Freistellungsbeschlusses wirksam geworden sind aber weder mit dem Binnenmarkt vereinbar, noch nach dem alten Freistellungsbeschluss (2012/21/EU) von der Anmeldepflicht befreit waren, eine Privilegierung. Sie gelten nach dem neuen DAWI-Freistellungsbeschluss als mit dem Binnenmarkt vereinbar, vorausgesetzt sie erfüllen dessen Voraussetzungen, wobei regelmäßig der zulässige Betrauungszeitraum nach Art. 2 Abs. 3 des neuen Beschlusses zehn Jahre nicht überschreiten darf.

Da sich nach der neuen Rechtslage überwiegend Erleichterungen ergeben, erscheint es zwar wenig vorteilhaft die Übergangszeiträume voll auszuschöpfen, zu beachten ist aber, dass Betrauungsakte vergaberechtlich als Dienstleistungskonzession oder als Dienstleistungsauftrag gelten, für die bei jeder Neuverteilung das Vergaberecht erneut zu prüfen und einzuhalten ist.

Praktische Bedeutung der Novellierung

Mit der Neufassung des DAWI-Freistellungsbeschlusses können die Mitgliedsstaaten nun einfacher umfassende Ausgleichsleistungen an Unternehmen zahlen, die sich dem dringend erforderlichen sozialen und erschwinglichen Wohnungsbau widmen. Mit der ausdrücklichen Aufnahme von Anpassungsmaßnahmen an bereits bestehenden Gebäuden zur Steigerung von Klimaresilienz und der Einhaltung von Umweltstandards findet außerdem die weltweite Klimakrise auch im Bereich von DAWI endlich ausdrückliche Berücksichtigung.

Aber auch mit Blick auf andere Daseinsvorsorgetätigkeiten führt die Novellierung zu Erleichterungen. Zumindest was die reduzierten Berichtspflichten und die vereinfachte Überkompensationskontrolle angeht, wird der administrative Aufwand verantwortlicher Stellen sinken.

Auch ist zu erwarten, dass die Einführung von Zentralregistern auf nationaler und Unionsebene sowie die deutliche Absenkung der maßgeblichen Schwellenwerte zu mehr Transparenz und Zugänglichkeit und damit einer besseren Kontrollmöglichkeit durch Dritte, also auch durch Wettbewerber, führen wird. Abzuwarten bleibt, ob Deutschland – wie auch bei den neuen Transparenzpflichten zu De-minimis-Beihilfen – hier erneut auf eine europäische Lösung zurückgreifen wird.

Besonders zu begrüßen ist außerdem, dass die Nennung des DAWI-Freistellungsbeschlusses in dem jeweiligen Betrauungsakt nun keine zwingende Voraussetzung mehr ist. Dadurch beseitigt die Europäische Kommission das bisherige Risiko, dass die wirksame Freistellung einer bestimmten DAWI-Ausgleichsleistung an einer bloßen Formalie scheitert.

Fazit

Der neue Freistellungsbeschluss schafft über den sozialen Wohnungsbau hinaus den dringend benötigten rechtlichen Rahmen für eine weitergehende staatliche Förderung von neuem Wohnraum.  

Allerdings bleiben aktuell noch viele Fragen unbeantwortet:

• Wie werden die Mitgliedsstaaten die Kriterien für erschwinglichen Wohnraum definieren?
• Wird die Europäische Kommission den Mitgliedsstaaten tatsächlich weite Handlungsspielräume bei der Bestimmung dieser Kriterien einräumen? Oder besteht die Gefahr, dass einmal aufgesetzte Förderprogramme während der Betrauungszeiträume als unionsrechtswidrig wieder kassiert werden?
• Auch bleibt offen, was passieren soll, wenn sich Einkommensverhältnisse oder Wohnkosten während des Bindungszeitraums derart verändern, dass die begünstigten Haushalte nicht mehr unter die Voraussetzungen des DAWI-Freistellungsbeschlusses fallen. Denkbar wären dann Rückzahlungspflichten oder die Beendigung der Mietverhältnisse, wobei beides mit Blick auf volatile Einkommensverhältnisse für Begünstigte zu erheblichen Unsicherheiten führen würde.

Hier ist nun der deutsche Gesetzgeber gefordert, Klarheit zu schaffen und tragbare Regelungen für die Wohnungsbauförderung zu schaffen, mit denen eine rechtssichere und vor allem auch nachhaltige Förderung möglich wird. Gelingt ihm das, ist auf der Grundlage des neuen Freistellungsbeschlusses der Weg frei für spürbare Entlastungen auf dem Wohnungsmarkt durch eine vereinfachte staatliche Förderung.